四、集中清理——补足法院权能的“非常规”手段
在我国民事执行领域，经常是旧案未清新案又来，积案问题十分严重。面对常规执行中遭遇的各种阻力，集中清理成为一种应急策略，并且屡试不爽。集中清理活动超出常规执行的程序范畴，不受当事人主义司法模式的约束，表现出类似于行政管理中“运动式执法”的样态，[59]因此也可以称之为“集中清理运动”。20世纪90年代至今，全国范围内的集中清理活动被多次启动，且不同时期主题也有差异。[60]在集中清理活动中，配合执行的各种资源被高度集中起来，执行力度较大，一定时期内往往能取得较好的效果。例如，在2008年启动的集中清理活动中，北京市执结有财产积案10381件，涉及标的额187亿元；[61]全国共执结有财产案件333369件（约相当于全国范围内一年的民事执行案件收案量），执结标的额约3430亿元。[62]甚至有积压近十年的难办案件通过清理积案活动得到执行。[63]可以说，正是集中清理活动的有效开展，暂时性地弥补了法院权能不足的缺陷。
（一）集中清理活动的特点
其一，法院表现出明显的自我政治化和行政化倾向。一般理解，开展民事强制执行是法院的专属职责，集中清理是执行活动的特殊形态，也应由法院主导。然而，现实中集中清理活动的具体开展往往由党委主导。[64]清理活动实行组织化领导方式，领导小组一般由地方政法委书记担任组长，法院院长担任副组长，或谓“党委负总责，法院是第一责任人”。与此同时，法院会与社会综合治理部门协调，争取将清理工作纳入社会综合治理评价范围，[65]使得集中清理活动呈现出政治化的一面。再者，在民事执行领域，全国一体的科层化运作方式一直存在。最高人民法院于1995年成立执行机构，其目的即在于领导和协调全国各级法院的执行机构，为执行工作提供组织保障。在集中清理活动中，全国法院的一体性和上下级领导管控关系更被着重强调，呈现出中央事权化的倾向。[66]比如，建立执行汇报制度，下级法院定期要向上级法院汇报清理情况。同时，为了实现统一化、行政化管理，最高人民法院会制定执行任务分配清单，对排查出来的执行积案列出清理时间表。[67]
其二，参与主体呈现多元化趋势，不同部门间的权力边界被模糊化处理。集中清理的全方位动员模式打破了地域、部门间的界线。跨行政区法院之间的地方意识被暂时消解，通力配合成为可能；法院与其他权力部门间权力性质的差异被极度弱化，公安、工商、党委、人大、税务等积极配合，形成齐心协力的局面。并且，这种通力配合的协作模式会以集中清理领导小组或协调办公室的组织方式予以实定化。2008年，中央清理积案领导小组的成员单位囊括中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院相关部门等。这种模糊不同机构权力边界，广泛吸纳外部参与力量的做法促成了执行联动新格局。
其三，执行手段灵活多样。我国民事执行的常规执行措施和方式有着严格的规范限制，在应对执行难问题时稍显单一和僵化。[68]在集中清理中，执行人员一般会对常规的执行方式进行变通，使执行手段呈现出较大的灵活性。具体表现为：（1）在执行中因案制宜，以寻求当事人双方都能接受的执行方案。最常见的是，针对特殊被执行人进行法制宣传教育，促成其与申请人之间的和解，以及引入分期履行、以物抵债等执行方式。[69]（2）创新执行督促和威慑机制。上海法院试行执前督促机制，通过说服教育和后果警示促使债务人自动履行；湖南湘潭法院创设预拘留、预罚款制度。[70]（3）奉行深入群众、依靠群众的执行路线。执行法官们采取“携卷下访”方式，深入执行现场，走家串户，发动群众，寻找被执行人的下落及可供执行财产，召开现场办公会，等等。[71]
其四，物质资源大量汇聚，执行目标以民生为导向。集中清理活动是人、财、物充分积聚的一场运动。整合资源，加大集中清理中的资源投入量，不仅表现为权力机构间的资源调配与协助，还表现为执行机构内部加派人手、增添设备等。[72]且集中清理活动的目标已超出维护债权人利益的单一诉求，更加关注民生问题，注重维护社会稳定和经济发展。[73]例如，开展以“民生执行促和谐”为主题的专项清理活动，以相关民生问题的积案作为重点执行对象，给予立案、执行方面的优待。[74]还有，政府投入大量的民生救助基金或通过其他途径，对经济特别困难的申请人进行适当救助；[75]或者是政府主动出资，折价收购执行债权。[76]
（二）集中清理活动中法院权能的补强
运动式执法是权威体制下政府治理方式的重要特征，国家通过运动式执法实现治理资源和基础性权力的再生产和再扩充。[77]民事执行中的集中清理活动秉持与运动式执法相同的逻辑，其产生的缘由在于法院权能的不足。集中清理活动的周期性开展昭示着常规执行的失败，而集中清理所表现出的不同于常规执行的特点，恰恰反映出其在不同层面对法院权能的补强。
1.资源汲取权能得到强化
执行资源的充足程度与执行工作的成败关系密切，这由民事执行活动的高资源消耗性所决定。在集中清理中，法院主动放弃独立性和消极中立的地位追求，通过反主为客和自我政治化，附以对国家治理目标高度认同的策略，从而赢得党政权力的深度参与，有限的社会治理资源才有可能向法院执行领域倾斜。更重要的是，清理中政治动员所形成的全国一盘棋的局面，使得各部门资源向法院执行机构输入的通道被打开。再者，集中清理活动中执行手段的多样化，冲破了传统执行中资源汲取途径的单一性限制，为多样性资源进入执行领域提供了可能性。警务化执行、预拘留等集中清理工作方式在常规执行中很难被允许，相关的人员物资配备也不具有正当性；而在民生导向下的集中清理活动中，无论是非常规强制手段还是政府大量财政资金的注入，都获得了国家治理意义上的正当性。
2.组织协作权能得到拓展
组织间因资源交换、互补的需要而相互合作。常规执行中的专业化和资源分割带来执行孤立，而司法的封闭性特征进一步削弱了法院与其他权力部门进行资源交换的可能性，因此执行协助难以实现。而通过非常规的政治动员，可以打破由专业分工和组织权限所造成的隔离状态，形成一种促进部门间合作的暂时性机制。集中清理活动正是通过高度的政治动员，让不同权力主体间体制目标的差异被清理积案这一共同任务目标所替代，从而实现某种程度上的权力整合和集体行动。易言之，当普通执行过程中的协商成本过高时，法院外权力部门就会缺乏共同提供公共物品的激励。此时，借助于中央政府统一意识形态的引导，可以促成组织机构间的合作，来满足公共物品的供给需求。
在法院系统内部，集中清理活动的行政化趋向，也满足了不同级别和地域间执行力量整合的需要。由于地方保护主义的阻隔，法院的权力边界无法突破行政区划的困境，使得法院的权力触角呈弥散化分布状态。通过集中清理中的任务分配、工作汇报和绩效考评等科层化手段，上级法院对下级法院的领导地位得以确立，传统上松散的组织关系被重新整合，被稀释的系统内力量被集中起来，法院内部的执行联动机制得以真正建立。
3.正当化权能得到提升
尽管常规执行中也不断强调执行的艺术和当事人的满意度，但由于对执行程序规则的非严格遵守，执行行为的法理正当性基础是有瑕疵的。在集中清理中，自上而下的政治动员无形中为执行行为营造出有利的舆论氛围，将民事执行纳入社会治理的宏观目标之中，执行行为的政治意涵超越传统的司法意涵。因此，集中清理活动在执行方式和手段上都可以不受常规执行模式的束缚，只要最终实现了案结事的目的，其正当性都可以在当下的政治话语体系内获得充分论证。毫无疑问，集中清理的显著成效是执行活动正当性的最有力证据。而执行所造成的一方受损一方获益的后果也可以用人民内部矛盾等论证逻辑予以消解。
除了意识形态层面为法院执行中的“越轨”行为提供正当性支撑以外，集中清理活动也为执行正当性提供伦理支援，最典型的就是政府通过设置执行救助基金和其他财政救助方式，对经济困难的债权人提供帮扶。历史地看，部分存在执行难题的“骨头案”背后，往往存在着经济体制改革或者其他政策性因素所诱发的“后遗症”问题，例如国有企业或者集体企业等因改制而成为被执行人的情形。如若将此种特殊背景下所产生的经济损失责任完全归于债务人，往往并不符合实质正义，也不能最终解决问题。在集中清理中，政府通过公共财政来解决改革过程中造成的历史遗留问题，无论如何都有其必要性；同时，这种非常规的财政支援方式因集中清理场景的“包装”也变得名正言顺。
4.强制权能得以归位
当集中清理中的民事执行行为被提升到国家治理的高度，妨碍民事执行行为的后果严重性也就不言而喻了。常规执行中逃避执行的性质，在集中清理中可能被上升到扰乱社会秩序的高度，这种不名誉随着清理积案工作中舆论动员的深化而更具威慑力和心理强制效果。再者，集中清理中法院组织协调权能的强化，意味着法院内部以及法院与其他部门之间合作的能力增强，面对妨碍民事执行的行为可以迅速形成合力，对其予以惩治。如前所述，法院与检察院、公安机关的配合，利于对拒绝履行判决裁定案件进行侦查起诉和最终定罪，使执行权恢复其应有的权威性。另一方面，组织间协作的紧密化一定程度上可以扩大法院权能的影响力范围，使执行威慑效力辐射到社会的每一个角落，弥补常规执行中强制效力相对有限的缺陷。
（三）集中清理中的“政治吸纳司法”现象
集中清理活动本质上是一场“政治吸纳司法”的执行运动。我国法院司法的嵌入性特征造就民事执行逻辑的非常规性。法院权能的有限性无法应对“从总体支配到技术治理”[78]这一转型节点上所产生的社会矛盾的复杂性，以至于表现出执行资源、手段与目标的不匹配，即过于单薄的法院权能无法应对宏大的政治任务。当民事执行面临常规执行失败并危及司法公信力的情形时，囿于自身权能的有限性，法院亟待诉诸外部力量以缓解压力。作为“全能主义政府”[79]定位下的中央权力机构，将民事执行这一司法问题转化为政治问题、民生问题，通过模糊权力边界和弱化司法特性，以全国性政治动员的方式化解执行积案。在这里，司法意义上的“执行当事人”概念消失了，代之以“群众”的称谓，普通的司法执行难题被上升到影响社会稳定的政治问题。这一转换策略正当化了党政机关的介入和支援行动。因为执政党的主导，集中清理活动表现出“资源集中，部门配合顺畅，高效快速”等特点。于是，特殊意义的权力资源整合代替了法院的单打独斗，对社会问题的政治伦理关切和实体正义替代了司法中的程序正义。
概括起来，这一政治吸纳司法的过程有内外两方面的诱因：执行难问题已经危及经济社会的正常秩序，进而影响到统治的合法性，寄希望于通过积案清理修复统治权威，这是内部诱因；而权能不足的现状，倒逼法院必须寻求强有力的外部支援，这是外部诱因。内部政治性诱因对集中清理活动的启动起着决定性作用，并最终规训、消解了外部诱因。因此可以说，集中清理活动是政治化而非法治化的。
对法院来讲，集中清理运动的完成并不代表执行难问题的真正解决。执行是一项长期性的司法事务，需要持续性稳定规则的支撑。由于集中清理活动的短期性、非常规性特点，其效果往往也只是暂时的。更何况，集中清理中所实现的短期内将有限社会资源大量聚集在执行领域的做法也很难常规化，这种高成本的执法运动效果并不具有可持续性。相反，民事集中清理运动破坏了法治的规律性和稳定预期，容易陷入“累积—清理—再累积—再清理”的执行怪圈。所以，当民事执行依赖周期性的集中清理运动时，常规执行“市场”也就不可避免地出现“劣币驱逐良币”的现象，主动履行反倒成了一种非理性行为。
五、理论回应
本文通过对民事执行中相关悖论的辨析，提出执行难问题产生的根本原因是法院权能不足的论断。为了验证这一理论命题，本文重点分析了民事执行中的集中清理活动。最终证明，执行难问题的探讨必须将法院权能作为核心考察要素。在这一理念的主导下，有必要对执行难问题研究中的一些观点给予理论上的回应，或者说是观念上的正本清源。
第一，执行改革仍应以解决执行难为重心，不能因执行乱的干扰而削弱法院权能。在执行改革中，权力制衡和监督的紧迫性远小于权力协作和权能提升的紧迫性。因此，解决执行难必须以法院权能的强化为原则，而不能过分寄希望于审执分离的深化。审执分离解决的是执行乱的问题，对执行难问题效用不大。反倒是过度的分离往往导致法院内部执行权力的细碎化，进而削弱法院的整体权能，更不利于执行难的化解。[80]法院系统内部权力的不断分化，往往导致一种非预期的后果，就是“复杂性应对本身使得自身也产生了复杂性问题，比如庭室之间的冲突、对法官行为的监控和庞杂的行政事务，从而产生克服新的复杂性问题的需要”[81]。研究证明，执行部门的权能相对越集中，执行的效果将会更好。[82]
有论者认为，既然执行难根源于法院权能不足，何不将执行权转交于权能强大的行政机关，或者干脆成立新的全国一体化的民事执行机构？这样既避免了因执行不能而有损于司法权威，也方便执行工作的系统化、科层化管理。问题是，执行权本就是法院司法权的延伸，将其剥离出法院将导致司法权的不完整。[83]再者，即便认为执行权中包含行政属性，这种剥离也只是暂时掩盖了法院权能不足的缺陷，当涉及执行裁决等相关事项时，仍可能面临困境。[84]法院做不好是因为权能不足，取消法院的该项事权并不能弥补这一缺陷，反而进一步弱化了法院的权能，无疑将整个司法体制改革推入恶性循环的深渊。最后，必须考虑的是改革成本和收益的问题，如果将执行权交于现有的司法行政机构或其他机构，由于组织目标的差异性，执行问题很大可能并非该组织的核心任务，执行效果不见得就会好转；如果单独设立新的执行机构，人财物问题以及编制问题都将成为难题，这在当下的中国几乎不可能实现。[85]
第二，审慎看待司法独立与司法去行政化。法院司法活动是国家治理活动的重要一环，美国联邦法院的法官也并非隔绝于政府部门，而是作为政治体制中相互依赖的分支。[86]影响司法公正和效率的关键并非司法不独立和行政化，而是审判权运行机制的紊乱。[87]将司法独立作为司法改革的终极目标无疑是舍本逐末。况且，行政力量对司法个案的具体影响是否像我们想象的那么严重，这已经受到学者的质疑。[88]具体到法院执行体制改革，更应该看到执行活动中法院对外部力量的诉求，甚至在集中清理活动中出现自我政治化、行政化的倾向。由此值得我们深入反思的是：法院去行政化抑或司法独立，目的都是解决纠纷、实现司法公正；如果将司法独立和去行政化作为终极信条，那将是一种盲从，无助于问题的解决。
在中国当前的制度环境下，任何地方法院不可能不是一个“地方性”的单位。在法官收入上，也必定有地方性因素存在。法院人才流失的问题，也正是地方性因素在发挥影响。[89]在“去地方化”尚未完成之际，过度的“去行政化”，降低法检在人事统管与财物统管制度中的作用与地位，结果可能适得其反。[90]“政治与司法的互动关系，决定了在司法权威性的培植方面，政治支持成为至关重要的决定因素。”[91]因此，在司法公信力不足的背景下，司法就要被迫求助于政治支持。否则，执行场景中的司法独立可能成为司法孤立，去行政化可能成为执行僵化和无效化。毕竟，司法独立和去行政化并不必然带来法院权能的提升，法院过度推崇司法独立和去行政化，可能将自己置于一种不自主的境地。[92]甚至，在法官素质有待提升的情形下，司法独立反而会为擅权提供便利。[93]
第三，消解“执行难”话语的途径在于厘清法院执行行为的责任边界，剥离过载的政治压力，而非盲目推行当事人主义司法模式。由于法院权能的低下，无力依职权满足执行申请人的利益，这并非职权主义模式的失败。即便奉行当事人主义执行模式，在法院民事执行责任边界模糊的前提下，如果不能有效实现债权人利益，仍不能减少其对执行不能的抱怨。因为程序公正无力弥合法院正当化权能的欠缺，以效率为特色的执行程序会再次变为矛盾双方讨价还价的场域，既有判决的严肃性和既判力将丧失殆尽。也因此，所有不能获得双方满意的执行结果，即便在法律上具有正当性，也会被认为属于执行难的范畴。这正是我国有关执行难的舆论呼声很高的根本原因。
司法被政治吸纳后，民事执行偏离原初的实现债权人权益的目标，而成为化解社会矛盾的方式之一。在集中清理中对财政救助基金的依赖，对被执行人的妥协等，虽实现了社会维稳的目标，却将超负荷的政治责任强加于执行权之上，明显超出了执行工作应有的责任范围。换言之，执行活动的过度民生化倾向实际上是赋予法院额外的社会治理责任，将过多的社会矛盾引流到法院执行机构。这在减轻政府压力的同时，却加剧了法院执行的困境。法院在政治体制中的地位以及有限的权能决定其很难妥善应对涉及全局性的社会问题，[94]以“政绩”作为法院权威的论证逻辑，往往面临兑现的压力，最终表现为权力基础的脆弱性。[95]这也是为何国外法院同样面临执行难题，但很少将责任归咎于法院的原因。[96]
所以，对于执行难，必须扭转实务中司法政治化的发展态势。对此，有效的办法即厘清法院执行责任的范围，避免执行工作被政治性舆论和压力所裹挟。对于法院的执行权，我们必须明确其应有的责任限度，即依据执行文书实现申请人的权益。具体来讲，可通过正当化程序提升判决的可接受性，将执行机构的职能限定在忠实地执行裁判文书的范围内。在这里，国家必须恪守相应的谦抑性和保守性原则，即依据当下法院权能的现状来划分责任范围，尽量将执行权隔离在二次纠纷的解决抑或社会矛盾化解的延续等内容之外。让执行的归执行，治理的归治理。
六、结语
既然执行难问题产生的关键性诱因在于我国法院权能之不足，那么未来执行制度改革的主要途径便在于提升法院权能。毕竟，对于一个行政权强势的国家来讲，增强法院权能早已成为必须。[97]如欲增强法院权能，必须提升其在整个政治体制内的地位。[98]在此过程中，也必须注意法院寻求政治力量支持的限度，既不过分强调司法独立，也要防止司法的过度政治化，以实现法院权力地位的平稳提升。另外，要改善执行难局面，就必须让法院摆脱“吃饭型”财政的尴尬，在物资、技术、人员方面给予充足保障。以此为基础，破除重审判轻执行的观念，提升法院执行机构的整体实力。再者，尽快制定强制执行法典也很有必要。当然，制定法典的目的不仅仅是完善立法，更重要的是可以提高民事执行法律的位阶，一定意义上也是对司法权威和执行权能的强化。
毫无疑问，执行难问题的解决只能是过程性的。执行难问题的产生伴随我国经济体制改革的开启，其消解也唯有在此过程中慢慢实现。经济发展是产生更成熟的合同执行需求的一个重要因素；[99]同样的，执行难问题的最终解决，似乎也只能期待经济的进一步发展和制度规则的不断沉淀、完善。执行体制改革必须从长计议，稳步推进，而不可急于求成。更重要的是，在中国，要解决像执行难这样的难题，必须从中国国情出发，紧紧依靠党的领导，发挥党的组织优势。这与界分执行权的责任边界，纠正司法政治化的发展态势并不冲突，后者是远期目标方向问题，前者是近期具体策略问题。
（来源：《南大法学》2021年第1期）
